兩院國會

行政、立法、司法三權分立,但前兩者都代表人民意志。總統職位的設置讓現代民主脫離古雅典直接民主的無效率,身為首席執政官,總統代表人民執行人民意志。人民一方面希望從總統制裡得到執政效率,但一方面也擔心總統成為大權獨攬的獨裁者,毀壞民主。立法權的存在,就在民意對行政權有疑慮時,削弱執政官的權力。

所以立法權制衡行政權,就是一個民意的競賽。民意如流水,世局變化無常,人民可能在極短時間內就會對特定政黨或是政治人物由愛生恨,因此民意代表要能反應這種人民意志多變的本質。但另一方面,國家的方向,也不能真如流水一樣,四處流轉。政府制度要有傾聽短期民意的制度,但也要有穩定民意可以反映的空間。而這兩種聲音,有時針鋒相對,有時相輔相成,因此國會的設計應該要有兩院,一如美國的眾議院和參議院。

美國立憲之初的兩院制,把眾議院相對民粹的聲音,用參議院這種羅馬元老院的設計來制衡。羅馬元老多為在共和國裡打滾多年,對權力運用、國計民生相當了解的政治家,因為地位祟隆,元老對國家的走向和未來,有一種責任感。美國參議院的設計,加入元老政治的元素,非常背離直接民主,但施行下來,相當理想,不抄可惜。

台灣憲改後的眾議院,可以沿用舊名為立法院,或立新名以為新氣象。眾議院的立法委員當由人民直接選出,比如說全國劃成200區,一區約為10餘萬人口,只選一人,代表該區。選區人口數稍為小了一點,美國平均約為70幾萬。但眾議院的廣納民意特性,注定委員數目不能太少。麥迪遜的共和民主設計,充滿了層層制衡,連眾議員數目要大,這都是為了權力制衡而生,人數越大,黨派勾結的困難度越高,多數暴力可以得到第一層的控制。

但一個國會議員,只代表10幾萬的人口,會讓其視野狹小。如果他想要連任,他只要在國家的政策上,不斷逼迫行政權施惠給他的選區,不管大局,只以鄰為壑,欠缺國家層次的思考。但這種狹小視野是必要的,民意代表不接地氣,反應出來的政策、法案,會脫離人民生活,製造出荒謬的結果。所以小選區得保留,但得有另外設計的第二院國會,來補足國家層次思考的不足。因此,在設計參議院時,要確定參議員的選出,不受地方政治的影響,要一出馬,就是全國級的菁英領袖。

美國在立憲時的一個意外,讓美國參議員由州推派,一州兩個,算是一個意外的巧妙。麥迪遜出身人口最多的維吉尼亞,和麻塞諸賽、賓州等大州的代表「勾結」,想讓參眾兩院都按人口比例選出,從而讓維吉尼亞擁有超過比例的影響力。但小州如紐澤西,奮力抵抗,最後產出的妥協方案,就是眾院按人口比例,大州有較多的代表席次,而參院不論州的大小,一州兩個。如此分立的民意,果然形成參議院元老政治的模樣,而眾議院就反應流水民意,比較像菜市場。

沒有美國歷史上的聯邦和州主權分立的觀念,台灣不應強加一縣市兩席這種設計。因為台灣縣市的數目不多,依縣市產生的參議員,會造成少數綁架多數,人少縣市綁架全國政策的不良後果。而其實台灣全國地方的同質性很高,聯邦主義的意識薄弱,人民希望事權可以全國統一,因此突顯縣市的參院設計,會讓元老們變成多頭馬車的駕駛,平白多一層無謂的行政層級。

到目前為止,我的憲政看法,都相當類似於美式的共和民主。但在參議院的設計,台灣得有自己的走向。我認為現行的不分區政黨比例代表,可以直接轉型為參議員。參議員一任六年,目的在政治穩定,但每兩年,改選三分之一,聽取最新民意。每次改選二十名參議員,所以參議院共有六十名。在全國選舉有相當比例的政黨,得提出參議員名單,選民投票時選黨不選人,最後再依政黨票的多寡,分配二十席。

但參議員的選制,和現行不分區立委,有一個巨大的不同。一旦選舉完畢,參議員不應受政黨限制,政黨不能因為參議員立場和提名政黨相左,就隨意換人。這是給政黨提名的參議員有一個獨立的超然空間問政。如果參議員的設計是元老政治的話,控制參議員決策的,是自己的名聲和歷史定位,不能只當政黨的傳聲筒。但也不是純粹地讓參議員變成自走炮,因為想要連任的話,還得由政黨提名。

這時問題就來了,這樣的設計,沒有小黨生存的空間。這是政治哲學上很大的分歧,甚至可以說是歐美民主政治的重要分歧。照理說,如果憲政制度的目的在於不要讓黨派勾結,那不是應該鼓勵小黨林立? 但歐陸的內閣制,小黨林立的結果,造成立法權低落,大權落在主政菁英手上,勾結的情況更嚴重。而美式民主,自然而然的為政治鬥爭,形成兩黨政治,政客以政黨政治的名義,名目張膽的勾結,之所以可行,就在行政、立法的制衡及國會本身兩院的相互制衡,確保了勾結造成的傷害得到控制,而讓國家得到政黨勾結的好處,即執政效率。

所以如果台灣採取總統制,縮限小黨空間,是必要的,兩黨政治也會自然成形。美國的經驗告訴我們,黨派的成立,在於集合志同道合的政治人物,但這「志」和「道」會隨著時空流轉,而自然的重塑兩黨的政治意識型態。所以我們也不用擔心兩黨政治會有意識型態僵化的問題。

所以選舉的時程上,全國大選兩年一次,眾院每次都全員改選,參院每兩年改選三分之一,總統四年選一次,一如美國,有總統大選年,也有期中選舉年。讓各種新舊民意、大小民意、遠近民意,都可以兩年表現一次。

而兩院的職掌上,因為制度的設計目的在於制衡,所以兩院的職掌要大幅重疊,預算和法案都要兩院通過,總統同意。如果只有一院通過,則法不能成法,而如果兩院都過,但總統否決,法一樣不成法。兩院也都有調查權,但參議院多一個人事同意權。把人事同意權交給長期穩定的參議院,對行政權除了制衡外,還給予了咨詢的功能。

兩百多年的成功經驗,讓美國憲法不是只是實驗室裡發想的新玩意兒,而是貨真價實的好寶貝,不採用,而另外發明,那是自以為是、自作聰明驕傲無比的態度,通常下場都是可笑的。記得五權憲法嗎? 嫌人家三權不夠,自己弄出五權。又或著,嫌人家總統制聽起來不民主,硬要平衡而產生雙首長制,弄出「超然」、有權無責但執政效率低落的總統制。台灣憲改是必然要進行的路,希望我這依美國憲法寫出的系列三文,對憲改的討論有所助益。

系列之一 ~ 總統制勝過內閣制

系列之二 ~ 總統制的效能與設計