總統制的效能與設計

系列前言

原先我判斷憲改應為2020年台灣總統大選的主要議題,但習近平新年的「告台灣同胞書」一出,立刻把統獨爭議變成最重要的議題,看來2020的主軸,還是台灣vs.中國,憲改議題,又得放到後面的爐檯溫熱著。「台灣優先」大戰「一國兩制」、「兩岸一家親」將還是灶上熱炒的話題。

但憲法修改的問題,如果不早點開始做,任何一個政治人物拿下政權後,都還是無法施展手腳,長久下來,不利民主。所以我還是繼續完成我的憲改系列文章,希望作為憲改討論的一個種子。此為系列之二。



主張總統制勝過內閣制的人,得面對比較政治學裡的重要問題,即世界上真正成功的總統制,只有美國,其它國家,尤其是拉丁美洲國家,就算如法炮製,把美國憲法搬過去,國家治理通常是失敗的,總統制常變成獨裁者的遮羞布。但這種比較政治學有一個根本上的問題,「蘋果不能比橘子」。真正要比較的話,是「總統制的日本」比「內閣制的日本」,或者是「總統制的美國」比「內閣制的美國」,這種制度的優劣比較,才不會把國家、社會的特殊性摻雜進去,而分不清楚制度的效應。

一如我前篇所說,內閣制的國家,除了英系的英、加、澳、紐外,最後都不可避免的走向菁英壟斷權力,制衡失能,而民主喪失。如果日本、德國採用總統制,以其社會機構的體質和國民的教育水準,絕不會有今日國民政治冷感的問題,國家會更有活力。另一方面,拉美國家的失敗,並不是永遠的,一旦國家社會機構及人民成熟,總統制的民主憲政,會帶給這些國家繁榮富庶、長治久安,我們已經在智利、墨西哥、哥倫比亞這些國家,看到成功的跡像。

我當然認為台灣的國家社會機構和人民素質,都非常到位,所以才主張台灣應該實施總統制。

總統制的民主共和,很重要的特徵是,在「以民為念、手段及視野卓越」的領袖任總統的時候,有民意的後盾,可以讓強勢總統擺脫民主缺乏效能的問題,但當「權慾、利慾薰心、踐踏民主」或是「智小無能」的政客選上總統時,環環牽制的共和體制,又可以確保國家不致走上歪道。要達到這樣的境界,憲法規劃的政府體制,要能讓總統直接擁有權力,對人民負責,並且有人民可以控制的分立權力。

所以台灣應該廢除「總統是超越黨派,調和五院紛爭」的奇怪思想。總統在民主政治下,當然是執政黨的領袖,負責的對象是人民,當然該掌權為人民服務。而不是以天子之姿,仲裁紛爭,假扮中立。總統得擁有實權,指揮行政機關,承擔所有施政的成敗。施政成功,人民給予連任的機會,歷史上留下美名; 施政失敗,人民否決總統續任的機會,必要的時候,直接或是透過民意代表彈劾總統下台,歷史留下罵名。

獎善罰惡,權責分明,乃任何組織的基本管理之道。

所以台灣憲法應該廢除行政院及考試院,所有部會直接由總統任命首長經管,執行總統的施政藍圖。為讓行政效能符合民選首長的權力,立法機關應取消現行「總質詢」制度,除了在人事、預算、法令、調查權之外,國會不得任意干涉行政權在憲法規範下的運用。首長枯坐國會,讓議員作秀的舉動,是立法權羞辱民選總統權力的不良表徵,一定要廢除。而且說實話,立法院總質詢的運行,這麼多年了,到底成就了什麼了不起的事?

另外,總統還要有預算及法案的否決權。國會雖代表民意,但國會裡的黨派勾結,容易造成多數欺凌少數的傷害民主行為。要讓民主長治久安,就要有制衡多數暴力的機制。司法權的違憲審查為制衡的機制之一,但法院的違憲審查曠日費時,需要有一個更直接的制衡機制,即總統的否決權。相對於民意代表面對的狹小民意及黨意,總統的政治高度和歷史定位,讓其較不易淪為多數暴力的執行者。相對冷靜的總統,有否決權在手,可以澆息一時受到熱情召喚的國會激情。

但如果民選的總統是狂熱的民粹主義者,那不也容易成為多數暴力的首腦?

這是相當可能發生的結果。面對這樣的可能性,防火機制一樣在於司法的獨立,還有國會的力量。這是憲法權力分立裡很重要的一環。

國會制衡總統,力量來自上述的四個立法權: 「人事、預算、法令、調查」。總統代表人民,國會議員也代表人民,有些時候人民的聲音是一致的,制衡的需要就小一點,但更多時候,人民的聲音是多樣而吵雜的,制衡的需要就大一點。制衡的目的,就在讓這些不同的聲音,有一個競技的場合,各紓己見後,勝者成為國家制度的一部份,敗者閉嘴。如果要讓競技公平,那比賽就要公開透明,而如果沒有清楚的勝負之分,妥協的中庸之道,就會是均衡的結果。所以總統提名部會首長,得經由國會仔細審查,多數同意後才能進行施政。同樣的,行政部門動用納稅人提供的預算,也要經由國會多數批准,這些是民主制度的基本要件。

但人事、預算的審查通過,形成的立法與行政抗衡是短期的,真正長期影響國家社會的力量,仍在法案的通過。立法可由行政權發動,亦可由立法權發動,所以行政部門和國會都要有強大的專業法律研究單位。實際的法案攻防,則要有政黨政治推動。

台灣的政黨政治還陷於剛性政黨及柔性政黨的區別論戰,到底要採蘇聯式的剛性政黨,還是美式的柔性政黨,似乎還有所爭議。但一旦三權分立、總統制的民主政治確認了,政黨成為選舉、政治攻防的柔性政黨是必然的均衡結果,因為權力的來源是人民,政治人物終極要取悦的對象是人民,為政治鬥爭而成立的政黨派系,不能凌駕於人民的意志之上。但依理念、利益形成的派系,又有其必要性,結果就是黨派一定會有,但組成是相對流動的,意識型態甚至是與時俱進的。這些變化,在法案攻防的時候,都會表現出來。

國會的最後一個權力在於調查權。賦予國會調查權的目的,仍在制衡行政部門。行政部門除了得受法律規範外,身為公僕,公務員也要對人民負政治責任。以救災為例,行政首長也許沒有違反任何法令,但救災指揮上的無能,仍會對人民的生命、財產造成傷害,這時就要行政首長負政治責任。行政權的政治責任,最後仍得由民選的總統承擔,所以行政部門的紀律來自總統的執行權力,因此總統有權開除任何官員,調動職缺。

但行政部門的紀律,有時會因官官相護,而無法對人民負責,這時的國會調查權,就有其必要性。所以雖然行政首長不需要在立法機構枯坐總質詢,但國會得應需要,傳喚官員出席聽證,並應國會議員要求,提示任何相關文件。調查權的最高層次,在於調查、彈劾總統。國會雖然儘量不要把民選總統彈劾去職,但一個高門檻,象徵更大民意的彈劾去職機制是必要的,這是制衡總統權力相當重要的一環。

總統制下的總統選舉方式,可以人民直選,也可以像美國選舉人團一樣,委任直選。但台灣沒有美國幅員廣大的問題,也沒有歷史上各州主權的問題,而且台灣民主的一大象徵就是「我的一票選總統」,因此台灣的總統,應該仍由人民直接選出。現行的四年一任,連選得連任一次,制度上也沒有問題,應該予以保留。至於需不需要在無人過半的情況下,進行第二輪投票,我認為不需要。由票數最高的兩個候選人進行第二輪投票,製造出過半民意支持的「假象」,並沒有增加政治制度的穩定,因為一旦選舉結束,總統的權力基礎即在於制度上的行政權,還有歷史定位。總統並沒有時時需要民意授權,也就沒有「過半民意」支持的必要性。相反地,二輪投票的制度,會讓不必要的棄保效應發酵,真實的民意,反而無法表現,不是一個好的制度。

憲改系列之一 — 總統制勝過內閣制