總統制勝過內閣制

系列前言

2020年的台灣總統大選,是政治版圖重劃的開始,但傳統的統獨之分,因為美國和中國的關係,不管誰任總統,都不可能有出乎意料的演出,所以打選戰分統獨,並沒有辦法真正區分政見上的差異。而且,台灣政治在左右意識型態的區分,也是一團混戰,沒有真正挺資本主義的政黨,也沒有超現實的社會主義力量,所以選戰打左右,一樣也打不起來。

我認為台灣是時候走入民主化後的第二共和時期,提出修憲主張,將是所有參選總統的政治人物,區分政見的最佳利器。修憲之路,固然不好走,但直選總統二十幾年來,大家都看出台灣四不像政制的問題,權責不符,施政效率不彰,但人民活力仍大受限制,改革憲法,勢在必行。因為修憲須經立法院提案,總統和立委同時進行的大選,正是把修憲議案提交到國民面前的最佳民主程序。

因此我打算寫一系列文章,討論台灣憲改方向。此為其一。

任何台灣目前的修憲主張,在現實的國際關係架構下,都不可能動到國體和領土問題,所以修憲可以直接跳過這一題。而且台灣可以說是東亞,甚至是全亞洲人權保護最健全的國家,因此人權法案,也不是修憲最迫切的問題。所以台灣修憲的第一道題目,就該是:「總統制」或「內閣制」。

政治學者在討論總統制還是內閣制的問題時,優劣條文並陳,結論幾乎是沒有例外的「各有利弊」,沒有絕對好壞。但這是錯誤的看法,全世界內閣制可以成功保有民主精神的,只有英、加、澳、紐這些國家,其它國家不是把人民弄得民主無感,就是民主政體徹底垮台。新興民主國家,要能確保民主,只有總統制一途。

這關鍵在於民主的共和政體裡,最重要的就是防止權力的勾結,因此憲政裡的三權分立,一定要清楚。內閣制國家由國會多數黨組閣,就是執政黨同時掌有行政、立法權,甚至包含了司法官提名權,那是全面性的權力壟斷。統治菁英以效率為名,掌握所有政治資源,擠壓反對黨生存空間,長期執政,造成民眾對政治無能為力。最極端的例子為新加坡,人民行動黨斬草除根,用選區劃分、司法、媒體、經濟開發買票等方式,消滅反對黨,而永久執政。但不只是新加坡藉由內閣制壟斷政治,日本的自民黨也是一樣的模式,只是日本的司法相對獨立,不受自民黨控制而已,但自民黨無能的全面執政,換來的不是反對黨的興起,而是民眾對民主的冷感,「誰來都一樣」,那就不要投票了。民主選舉,變成是「他們」的事。而讓自民黨雖爛,卻不會下台。

也不要以為內閣制的權力壟斷只在亞洲,歐洲也是。德國的大聯合內閣,根本是開民主的玩笑。人民因為政黨政見的不同,所以支持不同政黨,結果不同政黨的政客聯合起來,「去異求同」,以社會穩定的口號,消去人民選擇的自由。更可笑的是,大聯合內閣失敗,執政黨憂心忡忡也就算了,失去民主的德國人民,竟然也跟著擔心執政黨失敗的後果。

這些內閣制國家,由一群貌似民選的菁英主政,「團結和諧」製造出來的執政效率,可惜並無法持久,因為他們永遠打不過人類社會的天敵,即「計劃趕不上變化」。內閣制統治菁英和事務官僚同吭一氣,以為聰明的腦袋可以計劃管控一切,但人類是複雜的,而官僚的體制設計,並不講究求新求變,所以最後都會落得計劃失敗。而且因為權力壟斷的關係,內閣制國家的政府沒有真正制衡的機制,所以腐敗會積重難返。

德國、日本這些年政府的表現,就是執政菁英的長久傲慢所養成的無能。不要以為新加坡的模式是可取的,「鼻屎大」國家的李光耀紅利用完之日,就是新加坡完蛋的時候。我舉的這些例子,都還不是內閣制民主的最大問題,最大的問題就是被強人奪權後的內閣制國家,沒有了民主事小,造就了納粹德國事大。

民主國家真正的實力所在之處,不是在執政效率,而是在「以民為主」,相信人民可以自我管理,對個人的無窮潛力抱有樂觀看法。民主要能成功,就要政府的權力確實得到制衡,政府各部門,越不容易權力勾結,人民擁有越大的自由發揮己長。

所以成功的民主國家,「政治惡鬥」不是系統的失敗,而是系統的特點。這也是為什麼英系的英、加、澳、紐,雖然也是內閣制,但他們的內閣制是成功的。英國從大憲章以來,國會和英王的權力鬥爭,爭出了法治。後來由君權和民權鬥爭演變而來的兩黨政治,更是百年惡鬥,而讓大英帝國的人民自由得保,個人實力得以發揮,雖為一小島國,但以民主國家之姿,稱霸地球數百年,還遺澤美國民主,造福系出同源的加、澳、紐。

台灣沒有英國民主鬥爭的傳統,隨便看著人家內閣制好像比較穩定,好像比較少政治惡鬥,就跟進採用,那將會摧毀台灣的民主。統治菁英一旦發現了長期壟斷權力的秘訣,絕對沒有還權於民的可能,以民為主的理念,就此隨風而去。

而且,台灣須採總統制,還有一個現實的理由,也許這個現實的理由,就已經強大到,我們根本不該考慮內閣制。已經當家作主二十幾年,廣大人民知道自己一票選總統的神聖性,哪一個政治人物敢剝奪台灣人民這麼寶貴的民主權利及權力?