貴是必然 - 公開版

有熱心的網友,很欣賞「貴是必然」這篇會員專文,特別買斷要我公開給大眾閱讀。特此遵照辦理,感謝。

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貴是必然

暫且從肅殺的貿易戰、股市和香港街頭抽身休息一下,來看一個更深層的民主「問題」。

如果在日本街頭碰到修馬路的,外國人無不對施工的小心和「精緻」感到驚奇,這些額外的警示與保護,都是要錢的。因此,日本的工程費用昂貴,似乎是有其道理。但為什麼粗製濫造的美國公共建設,可以比日本還貴? 日本、歐洲,甚至是台灣來的遊客,看到美國馬路的品質、坐上紐約的地鐵,都不敢相信這是世界第一強國。但真讓人驚訝的是,這也許就是世界第一強國該有的公共工程。

先撇開品質不講,單就費用來說,美國絕對是世界第一。紐約正在蓋的地鐵路段East Side Access,全長三英哩半,估計造價120億美金,幾乎是台北捷運初期路網的全部預算。紐約這每英哩35億美元的地鐵造價,是全世界平均的七倍!

為什麼會這樣?

兩位學者Leah Brooks和Zachary Liscow最近把美國的州際高速公路徹頭徹尾地分析了一遍,首次用數據證實我們一直以來的猜想,「民主」正是公共建設費用高昂的罪魁禍首。他們把聯邦政府出錢的高速公路,一英哩一英哩地算造價,圖一畫出來,很明顯地,從六零年代開始,每英哩造價就直線上漲,三十年間,計入通膨後,還可以漲至三倍,遠超過家戶所得的成長、建材、勞工費用的成長。

Brooks和Liscow的猜想是(1)人民富裕後,對「好」的高速公路需求提高,及(2)「公民聲音」,即民眾的參與決策,拉高了建設成本。這些,在我看來都是民主的成本。

如果說以前的高速公路就是圖上直線一劃,施工團隊就拉到現場開工,那當然便宜。現在人民有錢了,馬路不能只要求車子能跑就好,還必需滿足民眾方便上交流道的需求,又要避免噪音的擾民,還要綠化美觀。Brooks和Liscow發現,隨著時間的演進,高速公路越來越曲折,隔音墙越建越多,交流道的設計越來越複雜而昂貴。富足後品味提高,這是人性,政府建設滿足人民的需求,無可厚非。

Brooks和Liscow說公民的參與,讓公路的建設,不再像以前那麼容易。他們舉了一個底特律郊區的例子說明。底特律北郊的I-696州際道路,約有28英哩,分三段略等長的工程進行。第一段在1964年完工,每英哩造價約為今日的一千三百萬美金,第二段在1979完工,造價已為今日的四千八百萬美金,但最誇張的是第三段。第三段和第二段的計劃開始時間差不多,但在1989年才完工,每英哩造價為今日的八千六百萬!

問題在於這第三段,經過了一個猶太社區。傳統猶太人周末的安息日,需要有安靜的社區來支持,如果八線大道從中開過,川流不息的車潮,會影響猶太居民休息。正巧,密西根州有條特別的法律,所有州際高速公路,要開路,都應得到所經城市的批准。猶太社區就在猶太牧師的組織下,遊說當地一個小市府,阻止這第三段公路的開發。

這條特別的法律,在第二段開發時,就已經得到充分運用。第二段所經的八個城市,為了公路的開發,吵得不可開交,最後要州長羅姆尼(之前選總統Mitt Romney的爸爸),把八個市長,關在飯店裡,逼他們達成共識,不然不讓他們回家,這才成功地蓋出第二段。

但第三段遇到的猶太社區阻力,就沒那麼簡單了。居民的武器,除了市府的批准權外,還有聯邦政府剛通過的環保法規。在居民不斷地反對下,最後在1981年通過的公路計劃,有許多的妥協措施。比如說,建設單位要僱用猶太牧師當顧問,公路的中段要作下沉式的設計,在下沉的路段上方加蓋大型廣場,在大部份路段加蓋隔音墙,最後再追加無數的行人穿越道。有這麼多的額外要求,不貴才怪!

這就是為什麼我說,公共建設費用高昂的「問題」在民主。中國能在這麼短的時間,蓋這麼多的鐵公路,除了捨得花錢外,不用管民主的問題,更是「成功」的主要原因。

但Brooks和Liscow的論文,忽略掉另外一個民主的問題,這問題,也許還更大。

他們說的這兩個理由,都不能解釋紐約地鐵為什麼這麼貴。這些在地底的建設,既沒有直接影響到居民,也不用徵收用地,更不用花太多心思在環境影響評估上,為什麼還會搞到造價世界第一? 紐約時報的記者,追查而發現了造價高昂的主因,「工會」!

有會計師去查紐約地鐵的預算,這3.5英哩,有九百個人在地下挖洞,但怎麼算,都只要七百個人,平白多出兩百個工人支薪。而這九百個人的薪水和工作條件,和紐約所有公共建設一樣,都由工會和建商談判決定。但這談判,也不真談,工會和政治人物的選票交換,保證了政府會站在勞工這邊,而建商也不會被虧待,反正多給勞工的錢,都從政府的追加預算裡討回來。民主黨的政客站在談判桌的兩邊,專門慷納稅人的慨,要建商多加兩百個白工,哪裡有什麼問題! 一台潛盾機,在別的地方,不用十個人來操作,在紐約則要25個! 這麼差的生產力,是紐約人比較笨嗎? 當然不是,這是工會要求的。

這人為造成的低下生產力,還產生了所謂的飽謨的成本病(Baumol’s Cost Disease)。因為其它行業的生產力隨著科技的使用而增加,導致薪資隨時間上揚。工會主控的公共建設,在勞動市場的比較壓力下,也不能不跟著漲薪資,但公共建設和百老匯的歌舞秀、醫院的醫生、學校的老師一樣,生產力沒有提升,還是要僱用很多人,昂貴的人力,無法精簡,最後只能羊毛出在羊身上,在造價上反應出來。

這三大原因,都是民主機制底下的必然。而如果建設費用高昂的主要原因,就是這三大,那美國有全世界最貴的公共建設,一切就說得通了,因為美國有全世界最民主的政治制度。在歐洲、日本,也許擁有像美國民主一樣的體制,但歐日都還是有濃濃的菁英政治味。同樣的環境影響評估、公民的參與、勞動法規的偏向工會等,都會造成歐洲和日本的建設經費上升,但在內閣制的菁英政治傳統裡,政府要推的計劃,還是會在相對有效率的情況下完成,因為壟斷政經資源的菁英圈,會用他們的力量和資源,適當地壓制工會、環保人士的聲音,而達成有經濟效率的公共建設。

但美國不是。從開國就有的共和傳統,「人人平等」的天賦人權,讓民眾沒有服從的傳統,不需「犧牲小我」的妥協,每一次的抗爭,都像是人生終點一樣,非拚個你死我活不可。於是談判、計劃和執行的時間,就拖得很長,最後還得加入許多的要求和規定。沒有辦法,這就是民主,而且有幸得到權位的,也絲毫不敢大意,一樣得重視所有人民的聲音,尊重公民參與的過程。There is no other way,在美國,沒有別的辦法蓋公共建設了,而且這問題,只會變得更嚴重。

很多視民主為至高無上普世價值的人士,面對民主的這些問題,並沒有真正的解決辦法。想比較多的,最多就是告訴你,「這就是民主的代價」,雖然沒有快速完工的公共建設,但房子不會被亂拆、環境不會被破壞,而且工人享有很好的工作條件等等,人人得到尊重。但這說法,太被動,太消極,也太悲觀了。 這麼昂貴的公共建設,這麼長的建設時程,套一句矽谷人講的話,也許不是民主的失誤,而是民主的特徵,a feature, not a bug。

沒有四通八達的高速鐵路,不再大幅增加的州際公路,經營地亂七八糟的機場,也許是這個民主社會裡,眾人智慧選出來的結果,並不一定是錯誤。也許是集體透過民主機制,決定其實美國不需要高鐵、高速公路和過於昂貴,像樟宜一樣的機場,社會要把資源花在別的地方。也許是社會福利,也許是公共教育,也許是國防外交,更也許是適合下一代的交通工具。這不是胡言亂語,想想看,Uber、Tesla,還有無數的無人車計劃,不就是在這個瞞頇的民主社會給創造出來的? 下一代的交通工具,一定會來自美國,不會來自這些高鐵發達、機場漂亮的國家。為什麼會這樣? 因為民主的平等精神,把上億的美妙心靈、智慧頭腦和十足的拚勁,就這樣放出來了,高昂的公共建段,只不過是個不良的小副作用罷了。

民主的貴,是必然的結果,也是改進的動力。